독일의 멀티밴드 동시경매 정책동향

Multi-Band Spectrum Auction Planning and Policy in Germany

저자
설성호 / 융합서비스전략연구실
권호
30권 2호 (통권 152)
논문구분
일반 논문
페이지
115-124
발행일자
2015.04.01
DOI
10.22648/ETRI.2015.J.300213
초록
본고는 2010년에 이어 두 번째로 대규모 멀티밴드 동시경매를 시행하려고 준비해온 독일의 경매 계획 추진과정과 정책동향에 대하여 분석•정리하였다. 본고의 독일 사례 분석결과에 따르면, 대규모 멀티밴드 동시경매는 장점이 많기 때문에 국내의 경우에도 특히 저대역(700MHz 포함)과 고대역 간 밴드 시너지를 높일 수 있는 멀티밴드 동시경매를 정책화하는 것이 효율적인 주파수 활용을 위해 타당할 것이다.
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Ⅰ. 서론

최근, 독일 연방통신청(BNetzA)은 700MHz/900MHz/ 1800MHz/1.5GHz 대역(총 270MHz 폭)의 주파수를 동시경매로 할당하는 세부 계획에 관한 결정 문서를 발간하였다. 2015년 2분기 중 시행될 예정인 독일의 동시경매 계획이 주목을 받고 있는 이유는 2010년에 시행된 800MHz/1800MHz/2.0GHz/2.6GHz(총 360MHz 폭) 경매 이후 2번째로 추진하고 있는 대규모 동시경매라는 점과 더불어 유럽 국가 중 최초로 700MHz대역을 대상으로 하고 있기 때문이다.

그동안 독일의 두 번째 멀티밴드 대규모 동시경매는 ‘프로젝트 2016’이라는 이름하에 추진되어 왔다. 독일 연방통신청(BNetzA)은 2016년 말 면허 만료 예정인 900MHz 및 1800MHz 대역 주파수의 미래 수요 식별 조사를 하였고 할당방안에 관한 여러 시나리오를 검토하였으며 이를 바탕으로 700MHz 대역이 포함된 멀티밴드 동시경매를 계획·추진하였다. 연방정부의 브로드밴드 구축을 적극 지원하기 위하여 2014년에 조기 시행하려던 동시경매 계획은 여러 이해관계자들의 이견과 독일 내 3, 4위 사업자인 텔레포니카사와 E-Plus 간의 합병 여파로 인해 지연되었으며 2015년 2분기에 시행될 예정에 있다.

한편, 유럽지역은 800MHz에 대한 주파수 할당이 대부분의 국가에서 완료되었으며, 최근에는 700MHz 대역을 모바일 브로드밴드 용도로 활용하기 위한 움직임이 활발하다(WRC(World Radiocommunication Conferences)-12 결의에 따라 유럽지역에서 700MHz 대역은 WRC-15이후부터는 모바일과 방송서비스에 coprimary로 분배됨). 표준화 기구인 CEPT(European Conference of Postal and Telecommunications Administrations)는 이 대역에 대하여 유럽 차원의 동조화를 위해 2×30MHz 형태의 밴드 플랜을 개발하고 있으며 Lamy 보고서는 2020년까지 모바일 브로드밴드용으로의 할당을 권고하였다[1]. 이와같은 상황에서 유럽국가 중 첫 번째로 700MHz 대역을 경매하려는 독일의 움직임은 다른 유럽국가들의 정책 수립에 커다란 영향을 미칠 것으로 전망되고 있다.

우리나라의 경우 금년도에 모바일 브로드밴드 서비스를 위한 멀티밴드 동시경매가 시행될 것으로 전망되고 있으나, 700MHz 대역의 용도 결정이 아직까지 확정되지 않아 세부 계획 마련이 지연되고 있다. 조만간 시행될 예정인 독일의 주파수 경매 계획은 700MHz 대역을 다른 대역들과 함께 동시경매 하려는 아직까지는 다소 희귀한 사례이므로 국내 정책 수립에 대한 시사점이 클 것으로 판단된다. 또한, 멀티밴드 동시경매에 대한 선도적 경험 보유와 경제적 측면에서의 유럽 내 리딩 국가라는 점으로 인해 영향력이 상당할 것으로 판단된다.

이와 같은 이유로 인해 본고에서는 독일의 멀티밴드 동시경매 추진동향을 분석·제시하고자 한다. 먼저 상황적 배경에 대한 독자의 이해를 돕기 위해 2010년 독일 멀티밴드 동시경매와 그 이후의 모바일 산업의 최근 동향을 개괄한 다음 본고의 핵심사항인 두 번째 멀티밴드 동시 경매(2015년 시행) 추진동향을 세부적으로 고찰한다. 그리고 이를 바탕으로 국내 주파수 정책에 대한 주요 시사점을 제시한다.

Ⅱ. 2010년 주파수 경매와 모바일 산업동향

1. 2010년 멀티밴드 동시 경매

독일 규제기관 BNetzA는 2010년 4월~5월 기간 중에 800MHz/1800MHz/2GHz/2.6GHz 대역(총 360MHz 폭)에 대한 주파수 경매를 시행하였다. 당시에 독일 주파수 경매가 크게 주목받은 이유는 최초의 대규모 멀티밴드 동시경매라는 점과 더불어 800MHz DTV(Digital Television) 여유주파수를 유럽국가 중에서 최초로 경매 대상에 포함시켰기 때문이다.

당시에 독일이 대규모 멀티밴드 동시경매를 추진하기로 결정한 이유는 연방정부가 우선시하고 있는 농어촌 지역의 브로드밴드화를 조기 추진하기 위해서 800MHz DTV 여유 주파수 대역을 조기에 할당할 필요가 있었는데, 기존에 준비 중이던 1800MHz/2GHz/2.6GHz 경매와 통합시켜 경매를 시행하는 것이 가장 현실적인 방법이었기 때문이었다. 이외에도 사업자들이 커버리지와 커패시티 양 측면에서 밴드시너지를 얻을 수 있다는 점과 규제로 인한 인위적인 주파수 부족 문제를 해소할 수 있다는 장점 등이 멀티밴드 경매 시행에 대한 논거로 작용하였다[3].

2010년 동시경매의 주요 결과를 살펴보면, 저대역인 800MHz 대역에만 경쟁이 집중되었으며 T-Mobile, Vodafone, 그리고 텔레포니카사(O2)는 각각 800MHz대역에서 2×10MHz 폭씩을 확보하였는데, 반해 E-Plus사는 획득에 실패하였다. 800MHz 대역을 제외한 나머지 대역들은 전체적으로 경쟁이 부족하여 경매 흥행에는 다소 실패한 측면이 있었다. 2010년 대규모 멀티밴드 동시 경매 이후 각 사업자들의 주파수 보유량을 도시하면 (그림 1)과 같다.

(그림 1)

2010년 경매 이후 사업자별 주파수 보유량[2]

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2. 독일 모바일 산업의 최근 동향

2010년 멀티밴드 동시경매 이후 독일의 주요 사업자들은 모두 LTE(Long Term Evolution) 서비스를 런칭하였다. 800MHz 대역을 확보한 T-Mobile, Vodafone, 텔레포니카사는 모두 800MHz 대역을 이용하여 서비스를 조기에 개시하였고 800MHz 대역을 확보하지 못한 E-Plus사는 LTE-TDD(Time Division Duplex)를 준비하다가 1800MHz 대역의 용도 변경을 통해 늦은 시점인 2014년 3월에 이르러서야 서비스를 개시하였다.

800MHz 주파수 보유 사업자들은 강한 커버리지 의무조건으로 인해서 농어촌 지역에 대한 서비스를 먼저 런칭하였고 이후에 1800MHz, 2.6GHz 주파수를 활용하여 도심지역으로 서비스를 확대하고 있다. LTE 서비스 제공이 가장 앞서 있는 Vodafone사의 경우 2014년도 중반 무렵에 70%의 커버리지를 구축하였고 LTE-Advanced 서비스는 225Mbps급을 시험 중이다[4].

독일은 다른 유럽국가들과 마찬가지로 LTE 가입자 비중이 아직까지는 낮은 편이다. 2013년 말 기준으로 독일의 LTE 가입자는 5.4백만 명 수준으로 전체 모바일 가입자의 4.7%를 차지하고 있다[5]. 2013년 말 기준으로 독일 내 UMTS(Universal Mobile Telecommunications System) 및 LTE 가입자수는 36.9백만 명 수준에 불과한 상황이다. 이와 같이 느린 가입자 전환에도 불구하고 모바일 데이터량은 위의 (그림 2)와 같이 가파르게 증가하고 있다. 이와 같은 모바일 데이터 증가 추세는 네트워크 고도화를 위한 투자 확대와 효과성을 높이기 위한 주파수 추가 공급을 요구하고 있으며 이는 2016년 말에 만료되는 900MHz/1800MHz를 포함한 주파수 대역들을 모바일 브로드밴드용으로 활용할 수 있도록 하는 '프로젝트 2016'의 추진 동인으로 작용하였다.

(그림 2)

연도별 모바일 데이터량 증가 추이[6]

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한편, 4개 이동통신사 체제를 오랜 기간 고수해 왔던 독일에서도 모바일 시장 포화에 따라 경쟁력이 약한 3, 4위 사업자 간의 인수합병이 최근에 추진되었다. 4위 사업자인 텔레포니카사가 3위 사업자인 E-Plus를 인수하는 합병 추진건에 대해 유럽집행위원회(EC: EC European Commission)는 일부 주파수를 매각하는 등의 조건을 붙여 승인하였다. 이에 통합법인은 조만간 가입자 수 측면에서 독일 내 1위 사업자로 지위가 격상된다[<표 1>참조][7].

<표 1>

독일의 모바일 사업자별 가입자수 및 점유율 (2014년 3분기 기준)[7]

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Ⅲ. 2015년 멀티밴드 동시경매 추진동향

독일의 모바일 브로드밴드 구축을 위한 '프로젝트 2016'은 900MHz/1800MHz 주파수의 미래 수요 파악을 위한 핵심요소보고서(Key Element Paper)의 발간과 공식적인 수요 식별 조사, 주파수 할당방안에 관한 시나리오 검토, 멀티밴드(700MHz/900MHz/1800MHz/ 1.5GHz) 동시경매에 관한 자문, 주파수 수요 식별 조사 업데이트 및 결정문서 초안(Draft Decision)에 대한 자문, 결정문서 발간을 거쳐 최종적인 경매계획이 확정되었다[8]. 본 장에서는 결정문서까지의 경매 계획 추진과정과 정책동향에 대하여 약술한다.

1. 핵심요소보고서의 발간과 900MHz/1800MHz 주파수 수요 식별 조사

2011년 7월에 발간된 핵심요소보고서는 이해관계자들에게 향후 진행될 경매 참가 준비를 위한 기회를 제공하였고 규제기관인 BNetzA가 어떻게 경매계획을 진행시켜 나가야 할 것인가에 대한 직관적 아이디어를 제공하는 역할을 하였다. 이 보고서는 2016년 말 만료 예정인 900MHz/1800MHz(당시에는 GSM(Global Systems for Mobile Communications)밴드)의 미래 통신서비스 수요를 식별하는데 있어 BNetzA가 핵심 요소로 간주하는 사항들을 제시한 초안 문서로써 주요 내용을 정리하면 다음과 같다[9].

첫째, 900MHz/1800MHz 양대역에서 이용 가능한 주파수 모두를 한꺼번에, 동시에 공급한다. 둘째, 적절한 시점에 900MHz/1800MHz의 주파수 수요에 관한 조사를 직권으로 시행하게 되는데, 이때 이해관계자는 주파수 이용에 관한 자사 입장을 표현하도록 하는 요청을 받게 된다. 셋째, 파악된 주파수 수요를 대내외에 공개한다. 넷째, 900MHz/1800MHz는 통신서비스 제공에 사용되는 데 기술적 제한은 부과하지 않는다(즉, 기술중립성 보장). 다섯째, 법률에 따라 커버리지 의무 등을 포함한 주파수 이용조건을 결정한다. 여섯째, 자문을 거쳐 할당조건에 대한 상세 내용에 대한 최종 결정을 내리되, 비차별적이고 객관적인 절차가 되도록 한다(즉, 경매를 통해 할당).

이후 BNetzA는 핵심요소보고서에 대한 의견 수렴을 거쳐 2011년 12월부터 900MHz/1800MHz 대역 주파수에 대한 공식적인 수요 식별 조사(demand identification proceedings)를 시작하였다. 수요 식별 조사는 수요가 가용 주파수보다 많은지를 파악하여 경매 시행이 적절한지 여부를 판단하기 위한 선행 절차에 해당한다. 이때 이해관계자들은 2017년 1월 이후에 예상되는 자사의 미래 주파수 이용 수요를 2012년 1월 16일까지 제시하도록 요청받았다. 사업자들의 자료에 따르면, 900MHz/1800MHz 대역은 2017년 이후에도 GSM 수요가 높은 것으로 나타났다. 그러나, 중장기적으로는 모바일 브로드밴드 접속을 위한 주파수 이용 수요도 상당한 것으로 나타났다. 또한, 900MHz/1800MHz 양대역 모두에서 가용 주파수 보다 수요가 많았기 때문에 경매가 필요함이 판명되었다.

BNetzA의 수요 식별 조사는 수요량과 가용 주파수 간의 단순 비교를 넘어서서 미래의 기술발전과 시장발전까지 감안하여 수요를 종합적으로 평가하는 방식으로 이루어졌다. 수요 식별을 위해 2012년 5월에 발간된 분석보고서는 수요를 결정하는 요인들을 주파수 측면, 시장 측면, 기술 측면, 국제적 발전 측면으로 나누어 분석·진단하였으며 미래의 모바일 브로드밴드 데이터 서비스를 위한 충분한 주파수 공급이 필요할 것으로 전망하였다. 또한, 단기, 중기 및 장기 주파수 수요에 관한 신뢰할만한 예측자료 수립을 위한 질문리스트를 제시하였다[10].

분석보고서의 질문리스트에 대한 의견수렴은 2012년 7월 3일까지 이루어졌는데, 다수 응답자들이 모바일 브로드밴드를 위한 추가 주파수의 제공이 필요하다고 하였으며 1GHz 이하의 저대역 주파수(특히 700MHz)가 모바일 브로드밴드를 위한 전국 수요를 충족하는데 있어 적합하다는 의견을 제시하였다. 독일에서 700MHz대역은 1세대 지상파 디지털 방송서비스(DVB-T: Digital Video Broadcasting Terrestrial)용 밴드의 일부로 할당되었었으나, WRC-12 결의로 WRC-15 이후부터 co primary로 모바일서비스 이용이 가능하게 된 상황에서 1세대 지상파 디지털 방송서비스(DVB-T)의 이용자가 독일 전체 가구에서 차지하는 비중이 12% 정도 밖에 되지 않았기 때문에 700MHz 대역을 모바일 브로드밴드용으로 사용하자는 의견이 많이 제시되었다[11].

2. 주파수 할당방안에 대한 시나리오 및 멀티밴드 동시경매에 관한 자문

분석보고서에 대한 의견수렴 이후 BNetzA는 여러 이해관계자들이 참여한 가운데, 900MHz/1800MHz와 관련된 오픈 세션 형태의 공공 정보 미팅을 2012년 11월에 개최하였는데 그 미팅에서는 4가지의 할당 시나리오가 <표 2>와 같이 제시되었다[11][12]. <표 2>에 제시된 시나리오들 중에서 첫 번째와 두 번째는 2016년 말에 만료되는 900MHz/1800MHz 대역만을 대상으로 각각 기존 사업자에게 면허 기간을 연장해주는 방안과 경매를 시행하는 방안을 의미하며, 세 번째는 900MHz/ 1800MHz 대역에 추가 주파수(700MHz, L-밴드, 2GHz, 3.5GHz 중에서 선택)를 합하여 경매하는 방안을, 네 번째는 주파수 면허들을 기간 연장이나 경매를 통해 대역 간 만료시점을 일치시킨 후, 이용 가능한 주파수 전체를 2025년에 통합적으로 경매하는 방안을 의미한다.

<표 2>

독일의 900MHz/1800MHz 할당 시나리오[11][12]

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공공 정보 미팅과 더불어 시나리오보고서에 대한 의견 수렴도 시행되어 총 23개의 응답서가 네트워크 사업자, 장비 및 시스템 제조업자, 산업 협회 및 방송사업자 등에서 회신되었다. 의견수렴 결과 사업자들은 각 시나리오에 대한 찬반의견과 장·단점에 대하여 언급하였는데, 특히 시나리오 3에 대한 찬성의견이 높게 나타났다. 시나리오 3을 위해 어느 대역을 추가 주파수로 포함시켜야 할 것인가에 대하여는 700MHz와 1.5GHz 대역만을 포함시키자는 의견과 2GHz 및 3.5GHz 대역까지 포함시켜야 한다는 의견으로 나뉘었다[13]. 한편, 독점 위원회(Monopolies Commission)는 수요가 공급을 초과하면서 최소한 신규 잠재기업 1개 이상이 주파수를 요구하는 경우에는 경매를 시행해야 한다는 의견을 제시하였다(시나리오 1은 곤란).

이와 같은 의견수렴 결과와 함께, 700MHz 대역을 초고속 통신망 구축에 조기 활용하여 전국적으로 브로드밴드 커버리지를 개선하고 디지털 정보격차를 해소해야 한다는 연방 경제·기술부의 토론보고서 등을 감안하여 BNetzA는 조기에 이용 가능한 주파수 700MHz/ 900MHz/1800MHz/1.5GHz에 대하여 2014년 중에 경매를 시행하는 방안에 대한 자문보고서를 발간하였다.1) 2013년 6월에 발간된 그 자문보고서에 따르면, 독일 규제기관은 기존에 검토하던 900MHz/1800MHz 대역에 700MHz와 1.5GHz 대역을 추가시켜 동시경매를 시행하는 것이 시간적으로 충분히 가능하다고 보았으며 규제로 인한 인위적인 희소성 야기를 피할 수 있고 700MHz를 농어촌 지역의 브로드밴드 네트워크 구축에 활용함으로써 디지털 정보격차를 해소할 수 있다고 판단하였다[13].

또한, 동 자문보고서에서는 경매를 설계함에 있어서 비용 효율적으로 GSM서비스를 지속·제공하고 경쟁적인 전국 브로드밴드 서비스에 대한 수요 충족을 위하여 4개의 기존 모바일 사업자가 900MHz 대역에서 각각 최소한 2×5MHz 폭 이상씩을 확보 가능하도록 보장하는 방안을 고려하였다. 이외에 각 대역 주파수의 면허기간은 15년 기한으로 하고 커버리지 의무는 900MHz 대역에 대하여만 적용하되, 4개 사업자가 2017년 이후에도 99% 수준 이상을 달성하도록 할 것임을 제시하였다[13].

한편, BNetzA는 자문보고서 발간과 동시에 단기 및 중장기에 브로드밴드 구축을 지원하기 위해 이용 가능한 주파수 자원의 전략적 측면에 대하여 설명한 전략보고서를 발간하였다. 이 보고서의 목적은 브로드밴드를 위해 적합한 주파수 자원의 제공에 따라, 영향을 받게 되는 이용자 그룹들(방송사업자, 무선 마이크로폰, 공공안전 관련 조직 등)의 계획수립 및 투자 확실성을 제공하기 위함이었다. 독일 규제기관이 주파수 밴드들을 기존 및 미래 니즈에 따라 단기, 중기 및 장기로 나누어 모바일/무선 네트워크 접속에 이용 가능성을 평가한 바는 다음과 같다.

900MHz/1800MHz(기존 GSM 밴드) 대역은 단기에(2017년부터) 시장에서 무선 네트워크 접속에 이용 가능하게 되어 사업자들의 계획수립 및 투자 확실성이 담보된다. 당시까지 독일 내에서 또는 국제적으로 검토 중인 추가 주파수(700MHz 대역 및 1.5GHz 대역)도 거의 유사한 시기에 무선 네트워크 접속에 이용 가능하게 될 것으로 보았다. 2GHz(2020년 만료)/3.5GHz 대역(2021년 만료)은 중기에 이용 가능하게 될 것으로 보았으며 2010년에 15년 기한으로 경매된 800MHz/1800MHz/ 2GHz/2.6GHz 대역은 장기적으로 무선 네트워크 접속에 다시 이용 가능하게 될 것으로 평가하였다[14].

2013년 10월 4일까지 시행된 700MHz/900MHz/ 1800MHz/1.5GHz 멀티밴드 동시경매에 대한 의견수렴 결과에 따르면, 700MHz 대역의 포함 여부에 대하여는 찬반이 엇갈렸다. 방송사들은 규제당국의 제안이 갑작스럽다며 DVB-T에서 DVB-T2로의 전환이 2017~ 2020년 사이에 이루어질 것이므로 이 기간 동안 700MHz가 필요하기 때문에 동시경매에 포함하는 것은 적절하지 않다는 의견을 제시하였다. 이에 반해 장비업체들은 700MHz 대역이 동시경매에 포함되는 것에 대하여 찬성하는 의견을 피력하였다[15].

한편, PMSE(Programme Making and Special Events) 이용자들은 이용 가능한 주파수가 축소되고 다른 대역으로의 전환에 대한 보상도 최소 한도에 그치며 주파수 관련 토론에서 소외되고 있다는 견해를 표시하였다. 더구나 BNetzA가 전략보고서에서 제시한, 대안적 밴드들은 모두 문제가 있고 합쳐도 분량이 얼마 되지 않는다고 지적하였다[16].

모바일 사업자들은 700MHz 대역 포함에 대하여는 찬성하였으나, 경매의 조기 시행에 대해서는 재정적인 이유로 부담감을 느낀 것으로 보인다. 모바일 사업자들은 기술중립적으로 사용할 수 있도록 900MHz/ 1800MHz 면허 기간 연장을 요청하기도 하였다. 특히 경쟁력이 열악한 3, 4위 사업자인 텔레포니카, E-Plus사의 부담감은 1, 2위 사업자에 비해 더 큰 것으로 알려졌다. 앞서 2010년도 멀티밴드 경매(800MHz 대역 포함)에서 모바일 사업자들은 4.44십억 유로의 거액을 지불한 경험이 있었기 때문이다[17]. 경매의 조기 시행 추진은 이전부터 논의되던 3, 4위 사업자 간의 합병 움직임을 가속화하는 요인으로 작용한 것으로 추정된다.

3. 텔레포니카/E-Plus사 합병과 결정문서 초안 자문 및 확정

2013년 10월 네덜란드 통신사업자 KPN이 주주총회를 통해 독일 자회사인 E-Plus를 독일 텔레포니카사에 매각하기로 승인하면서 양사 간에 합병이 추진되게 되었다. 합병에 대한 처리 주도권을 놓고 독일 규제기관과 유럽집행위원회(EC) 간의 분쟁이 발생하기도 하였다. 결국 독일 3, 4위 사업자 간의 합병은 2014년 7월, 주파수 매각 등을 포함한 반독점 조치 시행을 전제로 유럽집행위원회의 조건부 승인을 받았다[18].2)

한편, 텔레포니카/E-Plus 합병은 시장구조의 변화를 동반하기 때문에 독일 규제기관 BNetzA는 2014년 8월 이해관계자들로 하여금 주파수 수요를 다시 제출하도록 요청하였다. 그 응답들에 따르면, 주파수에 대한 수요가 이용 가능한 주파수를 여전히 초과한다는 것이 나타나 경매 시행이 필요함이 확인되었다. 이에 BNetzA는 2014년 10월에 700MHz/900MHz/1800MHz/1.5GHz 멀티밴드 동시경매 시행을 위한 규칙들을 확정하기 위해 결정문서 초안(Draft Decision)을 발표하였다.

결정문서 초안에 따르면, DVB-T용에서 모바일 브로드밴드용으로 전환되는 700MHz대역의 주파수 블록은 (그림 3)과 같이 2×30MHz로 구성된다(센터 갭은 25MHz 폭). 경매되는 대역별 주파수 블록(로트)의 구성과 부과되는 최저경쟁가격을 정리하면 <표 3>과 같다.

(그림 3)

독일의 700MHz 밴드 플랜[19]

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<표 3>

독일 멀티밴드 경매의 주파수 패키징 및 최저 경쟁가격[19]

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2013년도 6월의 자문보고서에서 고려했었던, 각 사업자가 900MHz 대역을 최소한 2×5MHz 폭 이상 확보할 수 있도록 보장(또는 비축)하는 방안은 시장 구조의 변화를 감안하여 보다 부드러운 수단인 총량제(900MHz 대역에서 2×15MHz 폭) 적용으로 수정되었다. 경매방식은 2010년도 경매에서와 동일한 포맷인 동시다중오름경매(SMRA: Simultaneous Multiple Round Auction)가 적용되게 된다.

모바일 사업자 이외에 다른 이용자 그룹의 이해관계에 대하여 규제기관이 검토한 결과는 다음과 같다. 첫째, 무선 마이크로폰 이용자들은 UHF(Ultra High Frequency) 밴드에서 사용되지 않고 있는 주파수를 사용할 수 있는 여건 하에 있고 유럽 대륙에서 동조화된 많은 주파수를 배타적으로 또는 공유 형태로 이용가능하기 때문에 별다른 문제는 발생할 것 같지 않다. 둘째, 방송사업자들이 주장한 바와 같이 DVB-T에서 DVB-T2로의 전환 도중에 충분한 커패시티 보장이 필요하기 때문에 DVB-T2로의 전국적인 전환 계획을 개발하고 있으며 2015년 5월부터 1세대 지상파 디지털 방송의 스위치 오프를 시작하여 2016년 봄부터 2세대 지상파 디지털 방송인 DVB-T2를 런칭할 수 있도록 충분히 지원하려 하고 있다.

이러한 내용의 결정문서 초안은 사업자 의견수렴을 거쳐 별다른 문제가 없다고 판단되어 초안 대부분이 그대로 확정되었다. 다만, 2015년 1월에 발간된 결정문서는 커버리지 의무에 대한 사항을 보다 명확히 설정하였다. 결정문서에 의하면, 신규 진입기업을 제외한 모든 면허사업자는 전국적으로 98% 이상의 가정에 대하여, 각 주에서는 97% 이상의 가정에 대하여 최소 전송속도가 섹터당 50Mbps급 이상이 되도록 하여야 한다. 이와 같은 요구는 일반적인 전송속도가 10Mbps급 이상이 되도록 보장하기 위한 조항으로 각 면허사업자들은 그들의 전체 주파수 패키지를 이용하여 이러한 의무를 충족하여야 한다[20].

경매는 2015년 2분기에 시행될 예정인데, 경매에 참여하고자 하는 사업자들은 2015년 3월 6일까지 지원서를 서면으로 제출하여야 한다.

Ⅳ. 독일 사례의 국내 정책에의 주요 시사점

독일의 경매 추진동향에 대한 분석 결과 다음과 같은 시사점이 도출된다. 첫째, 독일은 대규모 멀티밴드 동시경매 시행을 선호하는 경향을 보인다. 앞서 서술한 바와 같이 멀티밴드 동시경매는 밴드 시너지를 제고하고 규제로 인한 인위적인 주파수 부족을 피할 수 있는 장점이 있다. 이에 영국을 비롯한 많은 선진국들도 동시경매를 분리경매보다 더 선호하였다. 우리나라의 경우에도 2011년 경매에 비해 2013년 경매에서는 멀티밴드 동시경매의 특성이 강화되었다. 다만, 글로벌 트렌드와 비교하여 완전한 멀티밴드 동시경매는 아니었기 때문에 효과는 반감되었다. 금년도에 시행될 것으로 전망되는 국내 주파수 경매는 멀티밴드 동시경매의 효과가 잘 나타날 수 있도록 저대역(특히 700MHz 대역)과 고대역의 많은 주파수를 경매에 포함시키는 것이 바람직할 것으로 사료된다.

또한, 멀티밴드 동시경매는 사업자들에게 미래 계획 수립과 투자의 확실성을 높이는 데 있어 더욱 효과적이다. 이른바 집합적 위험(Aggregation Risk)를 축소시킬 수 있기 때문이다.3) 국내에서도 사업자들에게 미래 계획수립에 대한 투명성을 높여주기 위한 목적으로 모바일 광개토플랜이 수립되었지만, 시장환경 등이 외국에 비해 역동적이기 때문에 변동 리스크가 큰 편이다. 게다가 주파수 경매설계에 대한 경험과 노하우가 선진국에 비해서 부족하다. 향후 시장 역동성이 감소되어 보다 안정적인 예측이 가능해지고 주파수 경매설계에 대한 충분한 경험 축적이 이루어진다면 멀티밴드 동시경매 추진에 대한 필요성은 더 높아질 것으로 판단된다.

특히 국내의 LTE 주파수 경매가격이 외국보다 매우 높다는(DotEcon, 2013.) 비교분석 결과를 감안하면, 주파수 경매가격을 낮출 수 있도록 충분히 많은 분량의 주파수를 공급하면서 집합적 위험 축소가 가능한 대규모 멀티밴드 동시경매 추진에 대한 필요성이 높다고 하겠다[21]. 따라서, 700MHz 대역을 모바일 브로드밴드용으로 공급하여 다른 대역과 함께 동시에 경매함으로써 낙찰가격을 하락시킨다면 주파수 이용 효율성이 개선될 것으로 예상된다.

이와 더불어 금년도 주파수 경매설계의 방향은 2011년 및 2013년 경매 설계의 경험을 십분 활용하는 것이 적절할 것이다. 예를 들어 경매방식의 경우 동시경매다중오름입찰을 적용하는 방안이 활용 경험이 전혀 없는 CCA(Combinatorial Clock Auction) 적용보다는 현실적이다.4) 독일이 추진하고 있는 700MHz/900MHz/1800 MHz/1.5GHz 경매에서는 총량제를 제외한 나머지 사항은 2010년 경매와 매우 유사한 형태로 설계를 진행하였음을 참고할 필요가 있다.

둘째, 독일은 700MHz 대역의 용도 결정과 관련하여 서로 다른 이해관계자 그룹 간에 공정한 스탠스를 유지하면서도 ITU(International Telecommunication Union), CEPT 등 국제적 표준화기구의 움직임을 중시하였다는 점은 국내 정책에 시사적이다. 특히 산업 활성화나 서비스 활용 빈도를 판단 기준의 하나로 중시했다는 점도 눈 여겨 볼만하다. 다만, 브로드밴드 전략 추진에 대한 필요성이 국내는 독일처럼 우선해야 할 상황은 아니기 때문에 독일 사례를 그대로 벤치마킹 하는 것은 문제가 있을 수 있다.

독일의 경우 글로벌 트렌드 외에 시장 메커니즘에 의한 배분을 추구하였음도 주지해야 할 사항이다. 독일의 경우 700MHz 대역은 기존 주파수가 아니라 신규 주파수이기 때문에 기술중립성뿐만 아니라 서비스 중립성도 보장된다. 따라서, 면허를 획득한 사업자가 방송서비스 용도로 사용하는 것도 원론적으로는 가능하게 된다.5) 또한, 경쟁적 수요가 존재하는 상황에서는 경매 적용을 우선시하였는데, 이는 보다 많은 가치를 창출하는 사업자 및 용도로의 할당이 타당하다는 일관된 정책 기조를 보여주는 것이라고 하겠다. 즉, 정치논리보다는 시장논리가 우선시되고 있음을 보여준다.

약어 정리

CEPT

European Conference of Postal and Telecommunications Administrations

CCA

Combinatorial Clock Auction

DTV

Digital Television

DVB-T

Digital Video Broadcasting-Terrestrial

EC

European Commission

GSM

Global Systems for Mobile Communications

ITU

International Telecommunication Union

LTE

Long Term Evolution

PMSE

Programme Making and Special Events

SMRA

Simultaneous Multiple Round Auction

TDD

Time Division Duplex

UHF

Ultra High Frequency

UMTS

Universal Mobile Telecommunications System

WRC

World Radiocommunication Conferences

각주

1)

다만, 700MHz 대역의 경매 포함여부는 연방정부와 주 간의 의견일치를 전제로 함. 700MHz 대역을 모바일 브로드밴드용으로 이용하자는 연방정부와 주 간의 공식적인 의견일치는 2014년 12월에 이루어짐.

2)

합병된 텔레포니카사는 2.1GHz 대역 2×10MHz 폭과 2.6GHz 대역 2×10MHz 폭을 시장에 매물로 내놓아야 함.

3)

집합적 위험(Aggregation Risk)이란 입찰 사업자가 자사 비즈니스 플랜에 필요한 주파수 블록을 충분히 확보하지 못하고 일부 블록만 확보하는 형태로 경매가 끝나버려 효율적인 주파수 이용이 어렵게 되는 것을 의미함.

4)

금년에 추진되는 경매에서는 파편화된 주파수들이 상당수 포함되어 있어서 CCA 적용은 어려울 것으로 판단됨.

5)

모든 방송서비스가 가능한 것이 아니라 Framework Directive에서 규정하고 있는 방송서비스만 가능

[1] 

PolicyTracker, “Germany to Hold Europe's First 700MHz Auction This May,” Feb. 4th, 2015.

[2] 

Ofcom, “Second Consultation on Assessment of Future Mobile Competition and Proposals for the Award of 800MHz and 2.6GHz Spectrum and Related Issues,” Jan. 2012.

[3] 

BNetzA, “Combining the Award of Spectrum in the Bands 790 to 862MHz, 1710 to 1725MHz and 1805 to 1820MHz with Proceedings to Award Spectrum in the Bands 1.8GHz, 2GHz and 2.6GHz for Wireless Access for the Provision of Telecommunications Services,” Oct. 2009.

[4] 

GSA, “Evolution to LTE Report,” Sept. 2014.

[5] 

IDATE Research, “LTE State of the Art,” Apr. 23th, 2014.

[6] 

BNetzA, “Annual Report 2013,” Mar. 2014.

[7] 

Bundesnetzagentur, http://www.bundesnetzagentur.d e/cln_1422/DE/Sachgebiete/Telekommunikation/Unt ernehmen_Institutionen/Marktbeobachtung/Deutschl and/Mobilfunkteilnehmer/Mobilfunkteilnehmer_node. html

[8] 

Bundesnetzagentur, http://www.bundesnetzagentur.d e/EN/Areas/Telecommunications/Companies/Freque ncyManagement/ElectronicCommunicationsServices/ MobileBroadbandProject2016/project2016_node.html

[9] 

BNetzA, “Key Elements Paper: Official Proceedings for Identifying Demand in the 900MHz and 1800MHz,” July 2011.

[10] 

BNetzA, “Identification of Post-2016 Demand for Spectrum in the 900MHz and 1800MHz Frequency Bands for Wireless Access(Project 2016),” analysis paper, May 2012.

[11] 

BNetzA, “Scenarios for the Future Provision of Spectrum in the 900MHz and 1800MHz Bands and in Other Frequency Bands,” scenario paper, Nov. 2012.

[12] 

BNetzA, “Demand Identification Proceedings-Presentation of Scenarios,” Nov. 2012.

[13] 

BNetzA, “Draft Document for Consultation on the Order for and Choice of Proceedings for the Award of Spectrum in the Bands 700MHz, 900MHz, 1800MHz and 1452-1492MHz for Wireless Access,” Nov. 2012.

[14] 

BNetzA, “Strategic Aspects of the Availability of Spectrum for Broadband Rollout in Germany,” Nov. 2012.

[15] 

PolicyTracker, “BNetzA to Reclaim and Auction Spectrum If Telefonica/E-Plus Merger Goes Ahead,” Apr. 29th, 2014.

[16] 

D. Standard, “PMSE Users Worried about German Plans for 700MHz Band,” July 30th, 2013.

[17] 

FierceWireless, “Report: Early Spectrum Auction a ‘Nightmare Scenario’ for German Operators,” June 21th, 2013.

[18] 

PolicyTracker, “European Commission Approves Telefonica/ E-Plus Merger,” July 7th, 2014.

[19] 

PolicyTracker, “Draft Decision on the Award of Spectrum in the 700MHz, 900MHz, 1800MHz and 1.5GHz,” Oct. 2014.

[20] 

BNetzA, “Decision on the Award of Spectrum in the 700MHz, 900MHz, 1800MHz and 1.5GHz for Mobile/ Fixed Communications Networks(MHCN),” Jan. 2015.

[21] 

DotEcon, “International Benchmarking of 900MHz and 1800MHz Spectrum Value,” Final Report for Ofcom, Sept. 2013.

(그림 1)

2010년 경매 이후 사업자별 주파수 보유량[2]

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(그림 2)

연도별 모바일 데이터량 증가 추이[6]

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(그림 3)

독일의 700MHz 밴드 플랜[19]

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<표 1>

독일의 모바일 사업자별 가입자수 및 점유율 (2014년 3분기 기준)[7]

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<표 2>

독일의 900MHz/1800MHz 할당 시나리오[11][12]

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<표 3>

독일 멀티밴드 경매의 주파수 패키징 및 최저 경쟁가격[19]

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